Een wetgevingsjurist, wat is dat eigenlijk?
De meeste juridische studenten zijn er niet zo zeer bekend mee, wat erg jammer is gezien het feit dat zij wel dagelijks gebruik maken van de wet- en regelgeving. Maar hoe ziet het proces ervoor nou uit? Gaan wetgevingsjuristen alleen te werk in hun kamertje door te beginnen bij artikel 1 en te eindigen met een slotformulier, of komt er meer bij kijken? Om het beeld over wetgevingsjuristen te verduidelijken hebben wij Anneke Loof geïnterviewd.
Anneke is een zeer ervaren wetgevingsjurist die aan vele grote projecten heeft deelgenomen. Sinds 1991 is zij als wetgevingsjurist werkzaam bij de Rijksoverheid. Tijdens ons interview hebben wij het onder andere gehad over haar studententijd, de belangrijke projecten waar zij aan heeft gewerkt, hoe een wetgevingsjurist te werk gaat en nog veel meer! Ben jij altijd al benieuwd geweest naar wat het werk van een wetgevingsjurist inhoudt? Lees dan snel verder!
Wie is Anneke Loof?
“Ik ben Anneke Loof en ik ben sinds 1991 werkzaam bij de Rijksoverheid. Tijdens mijn studie heb ik aan de Leidse Universiteit Nederlands recht gestudeerd, met als specialisatie staats- en bestuursrecht. Tijdens mijn studie heb ik ook het vak wetgevingsleer gedaan. Toen ik in juli 1991 bij het Directoraat-generaal Openbaar Bestuur van het ministerie van Binnenlandse Zaken begon, kwam ik bij een beleidsafdeling te werken (waar zij ook nog wetgeving deden). Binnen 3 weken zat ik op een postacademische cursus voor wetgeving. Dit laatste, omdat een andere jurist was uitgevallen die die cursus zou volgen en zij vonden het zonde als niemand die cursus zou volgen in haar plaats. Daarmee was ik met mijn neus in de boter gevallen, want in die tijd had je nog geen Wetgevingsacademie. Mijn eerste echte wetgevingsklus werd de ‘Wet stimulering Sociale Vernieuwing’. Dat was een wet, die wilde faciliteren dat gemeenten niet alleen aan stadsvernieuwing deden (dus nieuwe huizen bouwen), maar ook aan sociale vernieuwing. Dus meer dan alleen gebouwen opknappen: een gemeente moest ook meer moeite doen om de sfeer en veiligheid in een wijk te verbeteren. Sommige gemeenten deden dat al, door hun gevoel voor sociale cohesie. Maar andere gemeenten moesten daartoe gestimuleerd worden. Daar kwam dan ook een fonds bij, het ’sociale vernieuwing fonds’, waarbij verschillende specifieke uitkeringen samen werden gebracht om op basis van bepaalde indicatoren dat te verdelen onder de gemeenten. Het was een mini gemeentefonds alleen voor sociale vernieuwing. Sindsdien ben ik altijd wel betrokken gebleven bij wetgeving.”
“Na Binnenlandse Zaken ben ik overgestapt naar de Sector Staats- en Bestuursrecht bij de Directie Wetgeving van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Daar hield ik mij enerzijds bezig met bestuursrecht, vooral het bestuursprocesrecht, en anderzijds met de rechterlijke organisatie. De rechterlijke organisatie werd namelijk gemoderniseerd. Daar heb ik ruim 10 jaar gewerkt, waarvan 7 jaar in het teken stonden van de modernisering. Die modernisering hield o.m. in dat er een Raad voor de rechtspraak (RvR) kwam. De kantongerechten werden ondergebracht bij de rechtbanken. Hun zelfstandigheid hield op. Ook hebben zij een bestuur ingevoerd bij de rechtbanken. Tot die tijd had je geen echt bestuur bij de rechtbanken, maar waren de rechters gezamenlijk het bestuur. Als je 30 verschillende rechters hebt en je moet bestuursbeslissingen nemen, is dat niet altijd efficiënt. Er was al wel een president en een soort directeur-beheer, die tezamen een informeel dagelijks bestuur vormden. Maar met wetgeving hebben wij ervoor gezorgd dat er een collegiaal model kwam. Je hebt een president die voor maximaal 12 jaar (2×6) bij een rechtbank in het bestuur mag zitten. Daarnaast zit elk sectorhoofd (sector straf, kanton, bestuur, etc.) ook in het bestuur. Na afloop van dit omvangrijke project ben ik om mij heen gaan kijken en overgestapt naar de Raad van State bij de Directie advisering. Daar ging ik conceptwetgeving toetsen van het ministerie van Justitie en die van Binnenlandse Zaken. Als bijzonder aandachtsgebied had ik de periodieke beschouwingen over de interbestuurlijke verhoudingen in Nederland. Dat is een taak die de Raad heeft, om op verzoek van BZK, IPO, VNG en de Unie van waterschappen om de zoveel tijd te beschouwen hoe de verhoudingen tussen die bestuurslagen zijn.
Bij de RvS vinden ze het leuk als hun juristen om de zoveel tijd gedetacheerd kunnen worden bij andere organisaties, zoals de ministeries. Daar heb ik mij voor aangemeld. Daar hebben twee ministeries zich voor mij gemeld, namelijk BZK en I&M. Uiteindelijk heb ik gekozen voor I&M, voor de Omgevingswet. Na bijna 8 jaar bij de Raad te hebben gewerkt, ben ik overgestapt naar Programmadirectie Omgevingswet. Dat was ook een zeer grote en politieke klus met een leuk team, waarin wij de regelgeving van 25 verschillende wetten, 35 AMvB’s en 60 ministeriële regelingen wilden integreren tot een meer samenhangend geheel. Omdat zoveel instanties daarmee te maken hadden, is de totstandkoming van de Omgevingswet gekoppeld aan intensieve samenwerkingsvormen met milieuorganisaties, VNO-NCW, waterschappen, provincies en gemeenten. Het moet namelijk niet zo zijn dat wij hier in Den Haag alles bedenken en dat de mensen die daarmee moeten werken daar niet bij betrokken worden. Zij moeten er immers mee in de praktijk gaan werken. Die interactieve manier van werken en het teamgevoel dat wij hadden, zorgde ervoor dat ik na 2 jaar mijn detachering heb verlengd. Inmiddels was de programmadirectie overgeplaatst van I&M naar BZK. Eind 2020 hield ook de programmadirectie op te bestaan, omdat de meeste regelgeving rondom de Omgevingswet inmiddels klaar was. Er wordt nu nog wel gewerkt om bepaalde dingen te actualiseren. Ik kon kiezen uit blijven bij BZK, teruggaan naar IenW of een derde optie: verder kijken. Ik heb dit laatste gedaan en kwam zodoende in aanraking met mijn huidige functie, bij BZ. Daar werk ik nu sinds maart 2020.”
“Het beeld wat mensen vaak van een wetgevingsjurist hebben, is dat je ergens in je studeerkamer zit, je pen pakt en begint bij artikel 1 en vervolgens eindigt bij je slotformulier.”
Wat houdt het werk van een wetgevingsjurist in?
“Het beeld wat mensen vaak van een wetgevingsjurist hebben, is dat je ergens in je studeerkamer zit, je pen pakt en begint bij artikel 1 en vervolgens eindigt bij het slotformulier. Dat allemaal heb je dan in je eentje bedacht. De werkelijkheid is totaal anders. Het is veel dynamischer. Dat komt omdat een wet vaak ook een beleidsinstrument is. Een ministerie heeft verschillende beleidsterreinen in haar portefeuille, daar werken ook de beleidsdirecties op een ministerie aan. Om dat beleid soms vorm te geven, kunnen zij kiezen uit verschillende instrumenten. Dat kan zijn: – voorlichting geven door middel van reclames etc; – mensen stimuleren hun gedrag te veranderen d.m.v. subsidies (bijv: als je zonnepanelen koopt, kan je subsidies krijgen en dat valt weer onder duurzaamheidsbeleid); maar ze kunnen ook kiezen voor meer juridische instrumenten. Dan kun je denken aan contracten, convenanten met bedrijven of een wet. Een wet is dan bedoelt om burgers, overheden of organisaties, bepaalde bevoegdheden of verplichtingen te geven. Bijvoorbeeld gemeenten en provincies, maar het kan ook bedoeld zijn om ondernemingen of burgers hun gedrag te laten veranderen. Als de beleidsdirectie heeft gekozen voor een bepaalde mix van die instrumenten en daar zit wetgeving bij, dan komt ook een wetgevingsjurist in beeld. Hij of zij denkt dan met hen mee over de juridische aspecten van hun beleid. Ook denk ik met hen mee over hoe zo’n wetsvoorstel eruit moet zien. De verdeling is doorgaans dat de wetgevingsjurist de artikelen en de artikelsgewijze toelichting schrijft, en de beleidsdirectie schrijft het algemeen deel van toelichting (bijv. de financiële onderbouwing van het beleid en de administratieve gevolgen voor burgers en ondernemingen). Dat zijn allemaal voorbeelden van aspecten waarmee de beleidsdirectie rekening moet houden. De beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen doen dat niet alleen, maar in nauwe samenwerking en overleg met belanghebbenden. Dat zijn bij mijn huidige voorstel voor IMVO (internationaal verantwoordelijk maatschappelijk ondernemen) de organisaties die opkomen voor mensenrechten en milieu. Maar uiteraard ook de ondernemingen, omdat zij straks met die regelgeving te maken krijgen. De beleidsdirectie begint met het schrijven van een beleidsnota waarin staat wat zij de komende jaren willen doen. De beleidsnota gaat naar de Tweede Kamer, omdat je daar ook draagvlak voor het beleid wilt creëren. Het beleid wordt ook al informeel besproken in overleggen. De Sociaal Economische Raad en het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) zijn ook om advies gevraagd. Zo komt in samenspraak zo’n beleidsnota tot stand. Als dan echt gekozen wordt door een minister, na overleg met de Tweede Kamer, voor het instrument ‘een wet’, gaan wij aan de slag daarmee.”
‘Botsproef’
“Bij de Programmadirectie Omgevingswet hebben wij verschillende manieren voor consultatie gebruikt. Lange tijd was het consulteren van bedrijven eigenlijk beperkt tot ‘je hebt al een wetsvoorstel en dat geef je dan 4 tot 12 weken in consultatie via internet of adviesaanvragen. Daarna verwerk je hun commentaar en dan gaat het richting ministerraad en Raad van State. Die werkwijze is nu achterhaald, dat doen wij niet meer. Al tijdens het schrijven, en zelfs voor het schrijven van de eerste artikelen, heb je tegenwoordig al overleg met belanghebbenden. Ook met wetenschappers in de vorm van expertsessies, waarbij je soms aan de hand van zo’n beleidsnota, of vragenlijst, een middag met hen praat over hun denkwijze over bijvoorbeeld de handhaving en toezicht over regelgeving. Die indrukken en antwoorden neem je als wetgevingsjurist mee bij het opstellen van de eerste artikelen. Als je dan de eerste artikelen hebt, houden wij een ‘botsproef’. De gedachte daarvan is, dat normaal gesproken bij het ontwikkelen van auto’s ook botsproeven gehouden om te kijken hoe zo’n auto functioneert in de praktijk. Zoals op een muur inrijden om naar zijn stootkracht etc. te kijken. De gedachte achter een botsproef met artikelen is, dat we vragen aan de belanghebbende organisaties of zij een paar praktijksituaties willen bedenken en die willen leggen naast de artikelen. In zo’n botsproef overleggen we dan met elkaar hoe zo’n praktijksituatie er op dit moment uitziet, wat zij in de praktijk missen en wat ze vinden ze van de nieuwe artikelen? Missen zij bepaalde woorden daarin? Of zijn de artikelen goed, maar is er meer uitleg of toelichting nodig? Ook die aspecten neem je weer mee in het bijstellen van je wetsvoorstel. Wat je dus ziet, is dat je een wetsvoorstel niet artikel voor artikel opschrijft. Nee, je schrijft bijvoorbeeld artikel 1 en bent dan weer bezig met artikel 7. Je bent continu aan het sleutelen aan artikelen en het maken van nieuwe versies.”
“Dan kom je in de fase waar je van mening bent dat je een prima concept hebt. Dan ga je in gesprek met andere ministeries en belanghebbenden. Dan ga je toewerken naar een versie die je voldoende acht voor een internetconsultatie. Dat gebeurt dan met een vragenlijst die je erbij maakt. Alle ingekomen reacties ga je vervolgens in kaart brengen en weer met elkaar bespreken. Soms ook weer in overleg met belanghebbenden. Bij de formele consultatie vragen we aan instanties zoals VNO-NCW, MVO-platform, ATR en de Raad voor de rechtspraak, wat zij vinden van een wetsvoorstel. Als alle reacties binnen zijn, voer je ook weer gesprekken daarover. Dan werk je toe naar een versie die naar de ministerraad gaat. Ook op die versie kunnen vragen komen waar je weer mee aan de slag moet. Dan gaat het voorstel naar de Raad van State voor advies. Die kan dan een maand tot maximaal drie maanden de tijd nemen om daar advies over uit te brengen. Ook kunnen tussentijds technische briefings plaatsvinden, dat betekent dat je nog niet ingaat op politieke overwegingen, maar alleen uitlegt hoe het wetsvoorstel in elkaar steekt. Zodat zij het beter kunnen doorgronden en het advies beter kunnen afstemmen. Dan komen zij uiteindelijk met een advies. Normaal gesproken is zo’n advies geheim, maar vanaf 1 mei 2022 wordt dat binnen twee weken openbaar gemaakt.
Naar aanleiding van het advies van de RvS stel je het nader rapport op, je hebt de vrijheid om advies toe te passen of niet. Het blijft een advies, maar je dient wel te onderbouwen waarom je bepaalde aanbevelingen niet overneemt. Het speelt wel een belangrijke rol, vooral als de Raad een advies met een negatief dictum heeft uitgebracht, speelt het een belangrijke rol bij behandeling in het parlement. In de Tweede Kamer wordt het voorstel eerst door een commissie in behandeling genomen, die stellen schriftelijke vragen waarop wij weer moeten antwoorden (nota naar aanleiding van het verslag). Als de commissie in de Tweede Kamer het voorstel voldoende voorbereid vinden, komt er een plenair debat, waarbij minister mee gaat naar de kamer. Dan bereiden wij hier al de vragen voor die kamer kan stellen. Je geeft de minister een spreeklijn mee, een soort redeneerlijn van hoe hij/zij kan beginnen met de beantwoording van de mondelinge vragen van de Kamerleden. Je moet omgaan met amendementen, die je krijgt toegestuurd van het Bureau Wetgeving in de Tweede Kamer. Maar er worden ook moties ingediend, waar je op moet reageren, bijvoorbeeld ontraden of overnemen. Dan komt wetsvoorstel in stemming, als het een meerderheid heeft behaald, gaat het naar de Eerste Kamer. Daar heb je eigenlijk precies dezelfde handelingen weer, met onder meer een plenair debat. Een groot verschil is dat Eerste Kamer geen amendementen kan indienen en de minister geen nota’s van wijziging meer. De Eerste Kamer kan het voorstel alleen aanvaarden of afkeuren.”
“De mate waarin rekening met consultaties etc. gehouden kan worden, heeft ook te maken met de spoed van het voorstel, denk bijvoorbeeld aan de coronaregelgeving. Maar ook in die fase is bewust gezocht naar de draagvlak bij maatschappelijke organisaties en bij gemeenten etc. Ook het College voor de rechten van de mens en de RvR hebben meegekeken. Het ligt er dus aan hoeveel spoed een wetsvoorstel heeft. Ook wordt er gekeken of het een implementatie is van Europees regelgeving of niet. Het verschilt per product. Je maakt overigens niet alleen wetten, maar ook ministeriële regelingen en AMVB’s.”
Wat vind je het leuke en uitdagende aan jouw werk?
“Wetgeving is een vorm van verandermanagement. Je gaat door middel van regels een bestaande situatie veranderen of iets nieuws creëren. Mijn eerste grote omvattende project was bij Justitie, waar ik – vanaf het begin van de beleidsvorming tot de laatste Staatsbladversie – aan het hele traject heb gewerkt. Allereerst als secretaris van commissie Leemhuis, waar ik moest adviseren over de toerusting van de rechterlijke organisatie van de 21se eeuw. Die commissie heeft aanbevelingen gedaan en aangegeven dat er eigenlijk een RvR moet komen, die de belangen van de rechterlijke macht kan vertegenwoordigen. Die bestond nog niet en die werd dus gecreëerd. Wij moesten ook verandering aanbrengen bij de rechtbanken en kantongerechten. Dat was best wel fors omdat 65 kantongerechten werden teruggebracht tot 19 sectoren bij de rechtbanken. Zij bleven wel bestaan als afzonderlijk gerecht, maar zij werden bestuurlijk ondergebracht bij rechtbanken als één van de sectoren.
Wat vind je tegenvallen?
“Het moeilijke van het werk is soms dat mensen tegen de veranderingen kunnen zijn en daarmee ook tegen jou als vertegenwoordiger van die veranderingen. Als mensen tegen het voorstel zijn, kunnen zij het op de inhoud bestrijden of op de procedure, maar zij kunnen het ook op jou als persoon betrekken. Dat is moeilijk als er op de persoon gespeeld wordt. De vraag is natuurlijk hoe je daarmee omgaat. Je deelt jouw hoogte- en dieptepunten met jouw collega’s. Gelukkig kan je met hen erover praten. De afgelopen jaren hebben wij dat enorm gemist, omdat wij door de pandemie thuis zaten waardoor je alleen vanachter je scherm werkt. De collegialiteit helpt je erdoorheen, maar ook professionaliteit en ervaring. De eerste keer is altijd het moeilijkst.”
“Je moet als ambtenaar apolitiek zijn; af en toe moet je water bij de wijn kunnen doen.”
Welke kwaliteiten dient een wetgevingsjurist te hebben?
“Een belangrijke eigenschap is dat je dus om kunt gaan met ‘omgevingsmanagement’. Ben jij iemand die het interessant vindt om juridisch onderzoek uit te voeren en of geschillen te beslechten, dan kan je het beste bij de universiteit of een rechtbank gaan werken. Maar als je juist meer naar buiten wilt treden, met organisaties in gesprek wilt gaan en daar ook plezier aan ontleent, dan kan wetgeving wat voor jou zijn. Het politieke debat dien je ook interessant te vinden. Er wordt soms niet voor de beste oplossing gekozen, maar wel voor de optie waar het meeste draagvlak voor is. Daar moet je je in schikken. Je moet als ambtenaar a-politiek zijn; af en toe moet je water bij de wijn kunnen doen. Het is niet altijd een groot dynamisch project zoals hiervoor beschreven. Soms werk je aan kleine wijzigingen, die geen aandacht trekken van de politiek of journalistiek.”
Wat is de ‘Academie’?
“De Academie voor Wetgeving en de Academie voor Overheidsjuristen vormen samen het opleidingsinstituut voor juridische functies bij de overheid. Na jouw master in Rechten kan jij een post master volgen aan de Academie, waar jij dus als wetgevingsjurist of overheidsjurist wordt opgeleid. Ook worden meerdere cursussen gegeven voor juristen die al werkzaam zijn bij de Rijksoverheid, zodat zij op de hoogte blijven bij de ontwikkelingen van hun specifieke vakgebied.
De entree is een assessment. Vervolgens vinden gesprekken plaats met de leidinggevenden (dat kunnen soms directeuren zijn, maar ook afdelingshoofden). Die zullen dan een keuze maken. Als die gesprekken goed zijn verlopen, ga jij als groepje langs alle directies. Die directies hebben zich goed voorbereid en laten zien waar zij voor staan en wat voor werk zij doen. Daarna kan jij jouw voorkeur aangeven. Daar wordt best goed naar gekeken, maar het is niet gegarandeerd dat je bij jouw eerste keuze terecht komt. Je krijgt vervolgens een opleidingsplaats, waarbij je werk krijgt bij een van die directies. Dan heb je 2 jaar lang op de vrijdagen (naast je werk), cursussen aan de academie in Den Haag. Daar lunch je ook met elkaar als groep, waardoor je een hechte groep wordt. Je krijgt theorie van deels hoogleraren en deels mensen uit de praktijk. Maar daarnaast werk je en doe je ook klussen bij een Wetgevingscluster. Meestal begin je in teamverband en begin je klein. Die combinatie is pittig, omdat je naast je werk je ook moet voorbereiden voor de lessen op vrijdag. Denk aan papers en projecten. Er is echter een hele leuke hechte sfeer waardoor het wel gezellig blijft. Uiteindelijk maak je een eindopdracht, net als een scriptie. Als die positief wordt beoordeeld, heb je een postmaster en krijg je een certificaat. Dan krijg je meestal ook een vaste aanstelling.
Een andere manier om binnen te komen is op contractbasis, waarbij je als zij-instromer deel kunt nemen aan de cursussen van de academie. De lessen zijn dan ook op de vrijdagen. Het is een ‘light’ variant, omdat je al een contract hebt bij een wetgevingsdirectie. Het een is niet succesvoller dan de ander.”
“Durf ook open sollicitaties te sturen, want je weet maar nooit hoe een koe een haas vangt.”
Tips voor studenten
“Als je interesse hebt in wetgevingsjurist worden, is de afstudeerrichting staats- en bestuursrecht ideaal. Kan dat niet, kies dan voor bestuursrechtelijke vakken. Je moet namelijk denken in bestuursrechtelijke begrippen als bevoegdheden, handhaving en toezicht. Als jouw universiteit het vak wetgevingsleer geeft, zou ik dat zeker aanraden. Zo krijg je al een kijkje in wat het precies inhoudt.
Voor het solliciteren Academie voor Wetgeving raad ik je aan om je goed voor te bereiden op het assessment. Daarvoor zijn online programma’s, waarmee je kunt oefenen. Durf ook open sollicitaties te sturen, want je weet maar nooit hoe een koe een haas vangt.”